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Correttivi al riordino delle Carriere – riscontro nota n. 0052664 del 13 febbraio 2018

Illustre Vice Capo Dovremmo esprimere sentimenti di compiacimento per la coerenza operativa dimostrata dall’Amministrazione Penitenziaria nella trattazione della materia del Riordino delle Carriere; un concetto che asetticamente esprimerebbe un optimum se tale coerenza non si fosse tradotta nella perdurante ed immutata mortificazione del confronto e del coinvolgimento delle Organizzazioni Sindacali. Ora come allora, dopo aver dovuto prendere atto di un riordino imposto ed inadeguato alle esigenze dei reali destinatari e del governo delle carceri, ci avviamo nello stesso solco e con le stesse modalità all’approvazione di un decreto correttivo. Apprendiamo dalla nota che qui si riscontra, che v’è un gruppo di lavoro incaricato a stilare il documento di proposta correttiva, rispetto al quale null’altro è dato sapere. Nella nota epigrafata si fa vago accenno agli esiti dell’incontro dell’organo collegiale, senza tuttavia lasciarne intendere senso e direzione. Per altro, nelle poche righe che compongono l’invito a presentare osservazioni entro un termine a dir poco contenuto, nessun indirizzo di confine viene fornito così da un lato ad alimentare vane speranze di ottenere il superamento degli squilibri che si son creati con l’applicazione delle norme riordinamentali, dall’altro ad insinuare il dubbio di un coinvolgimento pro forma, privo di un reale senso pratico. Pur muovendo da queste premesse, il tentativo di mettere su carta tutti gli elementi di dissenso che si sono registrati fra il personale all’indomani della pubblicazione del decreto legislativo 95/2017, se da un lato rischia di essere ultroneo rispetto ai confini attribuiti ad un decreto correttivo (da assumersi presumibilmente ad invarianza di spesa) dall’altro costituisce l’occasione di accendere i riflettori sui paradossi che si sono generati all’interno del Corpo e fra gli omologhi dei diversi Corpi. Basti pensare, emblematicamente, all’articolo 44 comma 20 che, al fine di sanare una pregressa sperequazione fra la Polizia di Stato e la Polizia Penitenziaria, riconosce ad una sola aliquota di personale (quella individuata ai sensi dell’articolo 10 del decreto legislativo 200/95) la riduzione di due anni della permanenza minima nella qualifica di ispettore, ai fini dell’ammissione allo scrutinio di promozione alla qualifica di ispettore capo; la conseguenza è quella di generare all’interno dello stesso ruolo una evidente sperequazione con quanti invece dovranno permanere 7 anni nella qualifica precedete prima di poter accedere a quella di ispettore capo. L’auspicio correttivo è quello, dunque, di così strutturare stabilmente la carriera del ruolo ispettori:
 2 anni di permanenza nella qualifica di vice ispettore per lo scrutino ad ispettore
 5 anni di permanenza nella qualifica di ispettore per lo scrutino ad ispettore capo
 5 anni di permanenza nella qualifica di ispettore capo per lo scrutino ad ispettore superiore
 6 anni di permanenza nella qualifica di ispettore superiore per l’accesso al ruolo di sostituto commissario
 4 anni per l’assunzione della denominazione di sostituto commissario coordinatore
Ancora con riferimento al ruolo in trattazione, altra riflessione attiene alla decorrenza giuridica della nomina relativa al concorso interno emanato il 19/09/2002, che in linea con le previsioni di cui al 443/92 come modificato dal decreto legislativo 76/2001, dovrebbe fissarsi al 01.01.2003. Retrodatazione che andrebbe fatta anche in relazione al concorso sovrintendenti bandito in data 11.02.2000, in relazione al quale la decorrenza giuridica è stata fissata impropriamente al 30.12.2000 anziché al 01.01.2000 (primo gennaio dell’anno successivo a quello in cui è stata accertata la carenza). Solo in tal modo infatti si realizzerebbe quel riallineamento non solo con il medesimo corso della Polizia di Stato, ma soprattutto, fra uguali posizioni all’interno del Corpo, ove ancora una volta si registrano squilibri ante e post modifiche al 443 innanzi citato. Per altro, proprio in relazione a tale procedura concorsuale e a quella successiva del 2008 si renderebbe necessaria una ricostruzione di carriera che vada ad allineare alle odierne previsioni di permanenza 5+5 invece dei pregressi 7+7.
Prevedere lo scorrimento delle graduatorie ancora valide e concernenti gli ultimi due concorsi interni per il conseguimento della qualifica di Ispettore Superiore, al fine di soddisfare le carenze organiche relative agli anni 2015 e 2016. Tale correttivo, oltre a rispondere a criteri meritocratici e di equità, concorrerebbe efficacemente ad un concreto ed importante contenimento della spesa pubblica. Venendo poi al ruolo di base, ribadendo lì auspicio di una revisione che porti ad all’unificazione di quello agenti/assistenti con quello dei sovrintendenti, concettualmente necessaria per riconoscere esatto respiro alle funzionalità del Corpo, allo stato attuale non si può non riflettere sul rischio di vanificazione delle previsioni riordinamentali in assenza di termini entro cui concludere i procedimenti. Con particolare riferimento alla nostra Amministrazione, il concorso per l’accesso al ruolo dei sovrintendenti che si sarebbe dovuto bandire entro il mese di ottobre, è stato bandito nel mese di dicembre, e ad oggi pare non sia ancora stata nominata la commissione di valutazione. Lo sviluppo dell’intera procedura, compresi i corsi di formazione (solo a seguito dei quali v’è l’attribuzione del ruolo), in assenza di un procedimento spedito, rischia di snocciolarsi in un arco temporale di 12/18 mesi. Se si considera che il 60% dei posti disponibili è riservato a coloro che ricoprono la maggior anzianità nel ruolo (entro una soglia prefissata) e che il Corpo conosce un trend di pensionamenti di circa 1000 unità all’anno, volendo ritenere che il 50% dei pensionanti provenga dal ruolo iniziale, è legittimo ritenere che con l’attuale andamento le procedure si completeranno quando ormai le citate unità saranno già in quiescenza. V’è necessità dunque di indicare termini di conclusione delle procedure cui riconnettere una responsabilità dell’amministrazione inadempiente. Con riferimento all’attribuzione della qualifica di coordinatore alle figure apicali, al fine di evitare sperequazioni, andrebbe rimodulata la permanenza nel grado antecedente per tutti coloro che non hanno beneficiato delle riduzioni di cui al decreto legislativo 95/2017, così ad esempio, coloro che hanno atteso 5 anni per la nomina di assistente capo (oggi 4 anni di permanenza) , dovrebbero vedersi riconosciuta la qualifica di coordinatore dopo 7 anni invece che dopo 8. Ulteriore e più ampia riflessione si rende poi necessaria in merito al concetto di “vocazione” e “sviluppo” dirigenziale introdotto dal decreto legislativo 95/2017, sul quale si argomenterà partendo dalla lapalissiana affermazione della “parcellizzazione” dell’universo penitenziario. Sino alle modifiche introdotte all’art. 56 del decreto legislativo 29 del 1993 dal decreto legislativo 80 del 1998, costituiva, infatti, principio consolidato in materia di pubblico impiego l’irrilevanza, per il pubblico dipendente, dello svolgimento di mansioni superiori, e ciò sia sotto il profilo economico che al fine dell’inquadramento nella superiore qualifica rivestita: difatti il personale del Ruolo degli Ispettori del Corpo di Polizia penitenziaria assolveva le funzioni di Comandante di Reparto delle carceri italiane! Per anni il SiNAPPe si è battuto affinché a costoro fosse riconosciuta con lo svolgimento della mansione superiore il relativo inquadramento nella qualifica superiore: in particolare, la retribuibilità o meno delle mansioni superiori svolte dal dipendente pubblico aveva dato luogo in passato ad orientamenti giurisprudenziali non sempre univoci, fino al consolidamento di quell’indirizzo alla stregua del quale per la retribuibilità occorrevano un’espressa previsione normativa, un preventivo provvedimento di incarico riferito a mansioni di qualifica immediatamente superiore, la disponibilità del relativo posto in organico (Sez. V n.1447 del 12.10.1999, sez. VI n.1119 del 18.7.1997, A.P. n.22 del 18.11.1999).
Correva l’anno 2001 ed in una intervista a “Le Due Città”, la rivista dell’Amministrazione Penitenziaria, l’allora Vice Capo Vicario del DAP Emilio di Somma, un dirigente generale pragmatico e per niente utopico, asseriva: “Oggi l’ordinamento dice: il comandante è il capo del personale. Quindi uno spazio di autonomia è normativamente riconosciuto. Adesso c’è una situazione di sofferenza che nasce da una previsione di normativa che si è dimostrata incompiuta nel corso degli anni. Forse ne sono trascorsi troppi, ma ne sono trascorsi troppi non solo per questa figura, ma anche per altre. È evidente che la maggiore sofferenza è qui, perché qui c’è un governo di uomini quantitativamente e qualitativamente elevato. Però sono oggi tutte domande e osservazioni che oggi trovano una risposta in un quadro ordinamentale diverso, le cui premesse sono state poste nel decreto legislativo 146, e che sicuramente andranno perfezionate e dettagliate nei successivi provvedimenti di attuazione della previsione normativa. Bisognerà stare molto attenti a disegnare bene la figura del comandante di reparto, responsabile dell’area della sicurezza affinché abbia i suoi spazi di autonomia, una responsabilità più grande e momenti decisionali autonomi all’interno di questo disegno articolato che stiamo immaginando, in cui ognuno opera nel rispetto delle competenze altrui”. Per il dottor di Somma il Comandante del Reparto era: “Un professionista in grado di gestire risorse umane per garantire la sicurezza. Non c’è nulla di deteriore ovviamente nella parola “militare”. L’organizzazione è di tipo paramilitare, e, il fatto che indossino un’uniforme, non deve avere alcun significato negativo. La figura del comandante è complessa e contiene in sé una serie di sfaccettature e di competenze, finalizzate a svolgere questo tipo di lavoro in una realtà delicata come il carcere”. Il comma 10, dell’art. 6 del decreto legislativo richiamato dal Vice Capo di Somma stabilisce che: “Il Personale della carriera dei Funzionari, in qualità di Comandante di Reparto, esercita i poteri di organizzazione dell’Area della Sicurezza anche emanando, nell’ambito delle direttive impartite dal Direttore dell’Istituto, gli ordini di servizio di cui agli articoli 29 e 33 del Decreto del Presidente della Repubblica 15 febbraio 1999, n. 82; sovrintende alle attività di competenza di detta Area, coordinando l’azione e gli interventi operativi normativamente attribuiti al Personale del Corpo dei restanti ruoli, gerarchicamente subordinati, specialmente in materia di Ordine e Sicurezza, Osservazione e Trattamento delle persone detenute ed internate, Istruzione e Addestramento del Personale; sovrintende altresì all’organizzazione dei servizi ed all’operatività del contingente del Corpo di Polizia Penitenziaria, alla idoneità delle caserme, delle mense, dell’armamento e dell’equipaggiamento”. Con il varo del decreto legislativo 95 del 2017, fortemente avversato da tutte le compagini sindacali del Corpo per evidenti illogicità che non tengono conto del reale “funzionamento” dell’apparato amministrativo a scapito del personale e del Corpo, cambia la normativa che disciplina le progressioni in carriera e l’attribuzione delle funzioni degli appartenenti al Corpo, a prescindere dall’adeguamento o meno del Regolamento di Servizio del Corpo (D.P.R. n. 82/1999, risalente ai tempi di Diliberto ministro della Giustizia). E così nell’ambito del citato decreto legislativo al personale del Ruolo Ispettori viene riconosciuta una non meglio specificata vocazione “direttiva”, un’associazione con il dirigente penitenziario direttore di istituto ancora tutta da decifrare. Per il personale del Ruolo Funzionari il legislatore pensa ad uno “sviluppo” dirigenziale: la funzione dirigenziale viene riconosciuta dalla qualifica di Commissario Coordinatore penitenziario. A prescindere dal dettato normativo, stante la specifica previsione di cui all’art. 40 del decreto legislativo 95, con il riordino delle carriere ed il conseguente riallineamento dei ruoli direttivi ordinario e speciale, “il personale del ruolo direttivo ordinario immesso in ruolo con decorrenza 26 settembre 2005 assume la qualifica di Commissario Coordinatore Penitenziario con decorrenza giuridica 1° luglio 2013 ed economica primo luglio 2015”. Sul tavolo restano aperte un paio di partite: cosa il legislatore intende per “vocazione direttiva” per il personale del Ruolo Ispettori, iniziare a ragionare seriamente sui posti di funzione cui destinare i dirigenti del Corpo in ordine al “rassemblement” dell’Amministrazione Penitenziaria in seguito al conferimento degli incarichi per gli Uffici di livello dirigenziale non generale ai direttori penitenziari, di Area 1 e riqualificati ex lege e codificare una funzione al personale che transiterà nel ruolo ad esaurimento. In tal senso, al personale del Ruolo Ispettori che riveste la qualifica di sostituto commissario e sostituto commissario coordinatore, dovranno essere formalmente conferite funzioni direttive, ossia una maggiore autonomina ed una più cogente assunzione di responsabilità. In ossequio alla previsione di cui all’art.6 del decreto legislativo 146 del 2000 “al personale con qualifica di Commissario Coordinatore è affidato l’incarico di Direttore dell’Area Sicurezza degli Istituti di media e minore complessità e rilevanza e delle Scuole di formazione dell’Amministrazione penitenziaria, assumendo le funzioni di Comandante di Reparto presso le suddette strutture”. Con il varo del decreto legislativo 95 del 2017 il legislatore, nell’alveo delle Aree di funzionamento degli istituti penitenziari, è intervenuto attribuendola per legge la competenza dell’Area Sicurezza esclusivamente al dirigente del Corpo di Polizia penitenziaria conferendogli, altresì, l’autonomia propria del Direttore poiché, l’art. 43, comma 2, del decreto legislativo in esame così recita: “Il personale della carriera dei funzionari e del ruolo ad esaurimento del Corpo di Polizia Penitenziaria, in qualità di Direttore dell’Area Sicurezza, Comandante di Reparto degli Istituti, nell’esercizio delle proprie funzioni e nell’utilizzazione del personale del Corpo gerarchicamente dipendente, svolge i propri compiti con l’autonomia professionale e le responsabilità relative al settore di competenza”. Sul punto il tema centrale è in realtà, un altro. “Art. 7 D.P.R. 82/99 – Subordinazione gerarchica e funzionale 1. Fermo restando quanto disposto dagli articoli 9 e 10 della legge 15 dicembre 1990, n. 395, e dall’articolo 2 del decreto legislativo 30 ottobre 1992, n. 443, il personale del Corpo di polizia penitenziaria che presta servizio presso gli uffici centrali del Dipartimento dell’Amministrazione penitenziaria, presso i provveditorati regionali dell’Amministrazione penitenziaria, gli istituti ed i servizi penitenziari, le scuole e gli istituti di istruzione è gerarchicamente subordinato ai dirigenti, rispettivamente, degli uffici centrali, dei provveditorati regionali, degli istituti o servizi penitenziari, delle scuole o istituti di istruzione cui è addetto.
2. Il personale del Corpo di polizia penitenziaria che presta servizio presso gli uffici centrali e periferici di cui al comma 1 è tenuto inoltre ai doveri di subordinazione nei confronti del personale di qualifica superiore a quella rivestita dal personale stesso, verso il quale si determini un rapporto di dipendenza in ragione della funzione esercitata.” Nel delineare il nuovo quadro organizzativo del Ministero della Giustizia, ivi compresi i poteri e le attribuzioni degli organi di vertice, il metodo adottato sembra ispirato da una logica accentratoria e verticistica, tendente a subordinare progressivamente i dirigenti del Corpo di Polizia penitenziaria ai dirigenti penitenziari. Una circostanza che trova conferma nell’architettura dell’Amministrazione Penitenziaria dove continua a prefigurarsi il rapporto di sovraordinazione del direttore penitenziario sui dirigenti del Corpo e sulla dipendenza gerarchica di questi ultimi dal direttore penitenziario. Se si adottasse un’impronta manageriale, prendendo spunto da elementari concetti aziendali, l’organizzazione dell’Amministrazione Penitenziaria cambia: si divide il potere direzionale, responsabilizzando altre persone, per area di competenza:
1. si sviluppa la dimensione orizzontale (ad esempio, le qualifiche di coordinamento);
2. si sviluppa la dimensione verticale introducendo uno o più livelli gerarchici (il Ruolo degli Ispettori e la vocazione direttiva nonché il Ruolo ad esaurimento).
Basterebbe formalizzare la struttura organizzativa, definendo in modo relativamente stabile le unità e le posizioni (organi), le funzioni e i compiti ad esse assegnati, le relazioni di autorità intercorrenti tra le stesse, con la “dimensione verticale” che richiamerebbe la stratificazione gerarchica e i connessi aspetti di autorità, di autonomia e di discrezionalità e con la “dimensione orizzontale” che esprimerebbe la divisione del lavoro tra organi/posizioni sullo stesso livello gerarchico (nel solco della specificità propria di ogni singolo Ruolo). La specializzazione delle unità organizzative svilupperebbe la dimensione orizzontale, mentre il fabbisogno di integrazione verrebbe gestito con l’introduzione di un nuovo livello gerarchico. Allo stato attuale, in ragione delle diatribe esistenti, se calassimo una buona progettazione organizzativa nel sistema carcere tenderemmo a massimizzare le interdipendenze all’interno delle unità organizzative ed a minimizzare quelle tra le unità organizzative. In questo modo, però, non si creerebbero adeguati incentivi alla collaborazione: ogni funzione tenderà a massimizzare il proprio risultato e a confondere gli obiettivi funzionali con quelli dell’intera organizzazione. In sintesi la gerarchizzazione e la rigida separazione delle attività generano la perdita di controllo, cioè la diminuzione dell’accuratezza e della completezza delle informazioni. Benché si possa affermare che tra il dirigente penitenziario ed il dirigente del Corpo possa esistere un rapporto di dipendenza gerarchica in senso lato, temperato dal principio di riparto delle rispettive, esclusive, competenze, stabilito dalla legge,può altresì affermarsi che tale dipendenza è, in generale, limitata ad un potere di direzione, che si sostanzia in direttive attuative degli obiettivi strategici, organizzativi o tecnico-finanziari, tracciati dal dirigente generale o dal Capo del Dipartimento in conformità all’indirizzo politico alle scelte del Ministro. Nello specifico, vista la genericità della “direttiva” quale categoria di atto amministrativo nell’alveo della disciplina generale della Pubblica Amministrazione, occorrerà di volta in volta riferirsi alle norme di rilievo del Codice e del Testo Unico, per assicurarsi di rimanere all’interno del perimetro potestativo attribuito dalla legge. Resta in ogni modo inalterato il principio secondo cui il citato rapporto di direzione tra il dirigente penitenziario ed il dirigente del Corpo non può spingersi fino a consentire al dirigente penitenziario di imporre specifici comportamenti ai dirigenti del Corpo, ma può avere come oggetto l’indicazione degli scopi concreti da perseguire, ovvero l’ordine delle priorità tra gli scopi, lasciando ai dirigenti del Corpo la scelta delle modalità per raggiungerli. La tipologia di controllo esercitabile dal dirigente penitenziario sugli atti posti in essere dai dirigenti del Corpo è di tipo latamente strategico e finalizzato esclusivamente a verificare l’allineamento degli atti in questione con le direttive impartite. La ratio di un simile sistema di poteri, articolato in un rapporto di direzione su due livelli si rinviene nella necessità di assicurare un concreto bilanciamento di potestà, competenze e responsabilità, evitando un eccessivo accentramento di autorità in capo ad una sola figura istituzionale. Con un sistema di corretto bilanciamento dei poteri, inteso quale corollario della separazione delle funzioni tra differenti uffici/organi dello Stato ex art. 97 Cost., si rinsaldano i principi di sussidiarietà, di differenziazione e di adeguatezza. Da ultimo, non pare potersi accettare l’assioma secondo cui l’accentramento delle attribuzioni si traduce sempre e in ogni caso in una semplificazione e in una riduzione dei costi. A fronte di una inevitabile specializzazione e moltiplicazione delle funzioni e delle responsabilità, l’eccessivo accentramento e verticizzazione può facilmente produrre un rallentamento dei processi e una duplicazione dei centri decisionali. A sostegno di queste osservazioni corre in soccorso il Capo della Polizia che, con la circolare n.557/910/S.M./2.100 del 22.12.2017, avente oggetto “Disciplina della Dirigenza in attuazione della revisione dei ruoli della Polizia di Stato”, ha chiarito alcune questioni, che per analogia sono da riferirsi anche ai dirigenti del Corpo di Polizia penitenziaria. La prima cosa che la Circolare evidenzia è il “…riconoscimento dirigenziale a partire dalla qualifica di Vice Questore Aggiunto e qualifiche equiparate con decorrenza 1° gennaio 2018. Il Legislatore, in tal modo, in relazione al percorso accademico e professionale del personale interessato, al presupposto del conseguimento della laurea magistrale necessaria per l’accesso alla nuova prima qualifica dirigenziale, nonché alle specifiche funzioni e responsabilità previste nell’ambito della nuova carriera a sviluppo dirigenziale, ha individuato nella qualifica di Vice Questore Aggiunto ed equiparata e nel grado corrispondente di Maggiore delle Forze di Polizia ad Ordinamento Militare, il primo livello dirigenziale, con conseguente applicazione al personale interessato, della nuova disciplina della dirigenza e dei relativi trattamenti economici, compresi quelli già previsti per tutti gli altri Dirigenti (da Primo Dirigente a Dirigente Generale)”. In buona sostanza, esiste una logica dipendenza di tipo funzionale tra i dirigenti penitenziari ed i dirigenti del Corpo. Con il decreto correttivo basterebbe un semplice inciso volto a sancire la fine della subordinazione gerarchica dei dirigenti della Polizia penitenziaria dai dirigenti penitenziari: la riscrittura dell’art.7 sarebbe, a quel punto, la chiosa.

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About Author: Marco Gordiani

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